《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》日前公开，要求地方债务要疏堵结合，分清责任，规范管理，防范风险，稳步推进。规范地方新增举债，化解存量债务风险。

　　1.新增债务渠道：降低融资成本，举债回归政府

　　过去地方政府债务举债主体众多，直接债务中政府部门和机构为主体的只占28%，全部债务中比例更低。政府直接举债相比借其他主体举债成本更低，债务期限可以更长。

　　新的《意见》给地方政府举债限定了方向和渠道。第一，只能是政府举债，不得通过企事业单位等举借。第二，只能是省、自治区、直辖市政府举借，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。第三，政府举债只能是两种形式，公益性项目的资金筹措以一般债券(类似一般市政债)完成，以预算收入作为还款来源。准公益项目(不以盈利为目的，但有一定现金流)的资金筹措以发行专项债券(类似收入市政债)完成，以对应的政府性基金或专项收入偿还。第四，融资平台的新增债务都不是政府性债务。意见明确表示剥离融资平台的政府融资功能，融资平台不能新增政府债务。因此，如果按照新的《意见》，未来将不存在有政府信用背书的“城投债”了。

　　但是意见提出可以积极引进社会资本从事公益项目和准公益型项目，政府向投资者或特殊目的公司提供特许经营权利，财政补贴等，不直接承担偿债责任。在这一点上，投资者从事公益性项目或准公益型项目的积极性，仍然依赖于政府的综合补贴，也就是说相关资本的风险与背后的政府信用存在强相关性。新的所谓特殊目的公司与融资平台的差别没有更多详细的阐述。

　　2.新增债务管理：限定资金流向，全口径限额管理

　　《意见》指出地方举债不能超过预设的限额，主要是地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理。额度由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。与此同时，《意见》强调地方政府不得通过企事业单位等举借债务逃脱限额管理，且举债只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

　　所有政府类的债务要纳入预算管理。一般性债务纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

　　按照《意见》所述，则不同债务的信用支撑不同，一般债务是政府自身的信用，专项债务则由政府性基金收入支撑，政府性基金收入大部分是土地出让收入，这就意味专项债务的信用将与房地产

　　行业景气息息相关。其他债务则是以上两类的加权混合。

　　3.新增债务风险处置：不救助，但不抛弃

　　在如何降低地方债务爆发信用风险方面，《意见》首先强调了财政部会根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，以进行预警。

　　如果发生了信用事件，首先中央不救助，地方自行按照市场化方式解决。但是，意见又强调“地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。”也就是说，未来地方的新增债务若出现危机，虽然中央不会直接救助，但上级会帮地方想办法“间接救助”。

　　4.债务管理基础设施：债务公开制度与强化问责制度结合

　　为了实施债务的管理与检测，《意见要求》各地政府建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。接受各方监督检查。

　　把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。要求各省、自治区、直辖市政府对本地区地方政府性债务负责任。过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务要问责。

　　不仅如此，对于债权人不符合规定的行为也要进行问责。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行

　　法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

　　5.存量债务：分类处理积极置换，防风险政府切割难

　　存量债务将被分为三类，一是地方政府及其部门的债务，二是企事业单位债务中属于政府性债务的部分，三是企事业单位中不属于政府性债务的部分。前面两类债务逐步纳入预算管理，以地方政府债的形式进行置换，降低利息支出，优化期限结构。第三类债务政府也是“不救助，不抛弃”原则，不直接进行干预，但可以加强指导和督促，确保不发生系统性风险。

　　《意见》分类处理的方式体现政府希望对企事业相关债务进行切割的愿望，既不希望推卸应担的责任，也不愿意多承担不必要的义务。但是，存量债务的形成“冰冻三尺非一日之寒”，由于整体债务期限较短，需要不断再融资，若对于部分债务政府明确表示不再承担责任，相关企事业单位再融资将立即面临困难。《意见》同时也强调了“牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。”因此，短期内，债务真正实现切割、分类管理的难度较大。

　　6.城投债：总体趋于稀缺，利差对《意见》有预期

　　未来完全的政府性债务表现形式只有两种，一般市政债和收入市政债。部分的政府性债务将出现在引入社会资本的特殊目的公司中。城投债由过去的具备地方政府的隐性担保，向地方政府明确不担保，不救助转变。

　　融资平台过去的债务与新增债务将出现性质上的变化。按照《意见》所指，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。因此没有了“城投债”的概念，存量城投债随着到期逐步减少，一定会愈加稀缺。

　　对于城投未来的三个渠道，市场也已经有了部分预期，体现在二级市场的交易利差中，房地产开发型平台的信用利差(主体评级为AA或AA+，剩余期限为三至七年的无担保企业债)最高，接近3%，其次是复合型公用事业

　　平台，综合类、多领域控股型平台的利差水平相对较低。

　　(责任编辑：DF070)